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推动PPP项目在“一带一路”沿线国家发展

2019-02-14 14:08:31   来源:华信研究院“一带一路”项目组   评论:0 点击:

一、国内PPP项目发展现状

1. 从整体来看,PPP项目全库持续规范,退库维持低位

2018年11月,新增入库项目163个(2246亿元),金额环比略有回升。截至11月末,财政部PPP库中入库项目12552个(173349亿元)。

项目落地率保持上升趋势。11月落地项目净增175个(金额净增1720亿元),数量金额环比均有所回落;落地率增1.1个百分点至54.5%。

全库退库规模维持低位。11月退库项目89个共1718亿,且本月无退库项目回归。

图1 每月新增入库项目数

数据来源:财政部

图2 每月新增入库项目金额(亿元)

数据来源:财政部

图3 截至11月全库落地率情况

数据来源:财政部

2. 分省份来看,大多数PPP项目已完成清理

截至11月末,四川、云南、浙江三省的新增PPP入库项目金额共993亿元,占入库总金额的44.21%。

图4 11月末各省份新增PPP入库项目金额(亿元)

数据来源:财政部

上半年新疆、宁夏、内蒙古等西部欠发达省份资金退库规模较大,而贵州、广东、四川等西南省份仍有较大规模资金入库。大部分省份下半年PPP项目资金净入库规模态势转好,甘肃、云南、江苏等省份由负转正,表明上半年项目清理已基本完成,而贵州、重庆等西南省份退库资金规模反而增加,表明这些省份尚在清理库存项目,其清理阶段滞后于其他省份。

图5 分省份上半年、下半年PPP项目资金净入库规模

数据来源:财政部

3. 分行业来看,多数行业下半年资金净入库金额大于上半年

截至11月末,交通运输、城镇综合开发和市政工程三个行业新增PPP入库项目金额共计1841亿元,占入库总金额的81.97%。

图6 11月末各行业新增PPP入库项目金额(亿元)

数据来源:财政部

下半年行业净入库规模情况好转。上半年旅游、保障性安居工程、市政工程、水利建设、交通运输等行业资金退库规模较大,下半年保障性安居工程、交通运输行业仍然维持退库势态;片区开发受退库影响较小,全年资金净入库规模为正,市政工程、水利建设行业受政策态度转变影响明显,下半年资金入库金额大幅增加,其他行业总体上下半年资金净入库金额大于上半年。

图7 分行业上半年、下半年PPP项目资金净入库情况(亿元)

数据来源:财政部

 

二、PPP模式发展趋势:PPP项目入库有望进一步规范

PPP旨在打破垄断、放宽准入、鼓励竞争,允许社会资本投资、建设、运营基础设施等公共服务项目,是地方政府融资的一种重要形式。中国自2014年9月起开始大规模地推广PPP模式,短短两年间,入库项目超过1万个,进入执行阶段的近千个,可谓超速发展。根据财政部全国PPP综合信息平台统计,近5年来,全国已有4302个PPP项目签约落地,带动投资6.6万亿,涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务。

为了控制地方财政风险,确保财政可持续性。财政部此前对PPP开展项目明确了财政承受能力10%的红线,即每一年度全部PPP项目的政府出资项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。随着近几年PPP项目如火如荼的进行,财政部一直加大监管力度,严守10%财政红线。其中,2017年11月份,财政部发布的《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92),简称“92号文”,被市场普遍认为是规范PPP的转折点,市场影响巨大,被称为“史上最严新规”。

按照92号文的规定,财政部2017年12月起在全国范围内开展PPP项目库集中清理与整顿,防止地方政府通过明股实债类PPP,将显性债务异化为隐性债务,增加地方隐性债务风险。截至2018年6月,各地累计清理退库2428个项目、涉及投资额2.9万亿元,整改完善2005个项目、涉及投资额3.1万亿元。PPP清理整顿工作开展之后,银行机构对PPP项目的放贷变慢,甚至出现了压贷、不放贷的现象,大量PPP项目受到波及,其中不乏合规、优质的PPP项目。

事实上,PPP一直是基建投资持续高速增长的利器。然而,到了2018年,经历了粗放式快速扩张后的PPP,开始进入了规范发展阶段。由于PPP模式是基建投资的落地方式之一,清理PPP 涉及的基建项目对投资的冲击较大。2018年,进入规范发展阶段的PPP项目投资不可避免出现整体回落,因此,2018年严监管PPP主导下的“铁公基”基建投资出现继续回落。

受经济下行压力及贸易战因素,7月底中央政治局会议召开,在“六个稳定”指引下,刺激基建对冲经济下滑的需求越来越强,PPP被认为是进一步加大投入的重要抓手。中央陆续发文,明确PPP 项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务,为PPP进一步放大规模打开绿灯。

11月9日,财政部颁布《关于印发<政府会计准则第8号——负债>的通知》(财〔2018〕31号),其中明确指出,PPP项目中,未来支出责任不属于政府债务。

事实上,只有地方政府以PPP模式变相举债产生隐性债务被禁。规范的PPP模式发展一直得到国务院力推,而且是化解隐性债务的手段之一。因而此次《负债准则》的颁布,可以说是为PPP的发展中一直蒙受政府负债风险的困扰做出了解答。

从权威人士处获悉,《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》将于2018年底前发布。预计出台PPP条例等措施将进一步完善PPP政策体系,助力PPP项目提质增效,促进基建回升。未来PPP项目入库有望进一步规范,落地速度将加快,并聚焦民生、生态环保等补短板工程。
 

三、我国PPP经验在“一带一路”建设中的应用分析

PPP与“一带一路”建设的关系是相互承接的。一方面,PPP模式顺应“一带一路”发展规划的需要。“一带一路”首先要求基础设施建设要到位,需要大量资金支撑,通过PPP模式可以更好的引入社会资本。另一方面,“一带一路”的核心“五通”(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通)为PPP模式的扎根提供了一定的土壤基础。如政策沟通目的是要为PPP区域化铺平道路,贸易畅通是通过沿线国家和地区产业的互补互助,形成完整的产业链与供应链,这和PPP模式所展现的集设计、建设、运营、维护、移交等环节为一体的形式相呼应,有助于PPP模式的顺利开展。

1. 做好国家间战略与政策的对接

我国政府相关部门一方面要为跨境PPP投资企业创造一个融洽的外交环境,与PPP项目所在国的各派政治力量保持较好的外交关系,了解项目所在国有明确需求、明确指向的项目,同时对于地缘政治以及大国的博弈因素采取审慎的态度,加强与域内外各大国的沟通交流及合作,谋求共同发展;另一方面,积极参与国际规则的制定,将发展中国家和“一带一路”沿线国家的理念融入到新的国际税收规则中。同时开展对项目所在国的法律查明,包括项目所在国法律、税收、外汇管制及金融体系相关因素中涉及到的相关法律查明和国际贸易领域涉及到的实地公司、实地或离岸结合公司、离岸公司的法律问题,对于跨境PPP项目中不同的合同关系适用法律以及司法管辖权问题应在相关合同中明确。

2. 成立PPP专门机构和项目库

为增强“一带一路”沿线基础设施项目对社会资本的吸引力,发展更多的社会资本参与“一带一路”建设,积极推进PPP模式的应用,一方面,我国政府应与“一带一路”沿线国家在发展、外交、贸易等方面密切协同,制定基础设施领域投资重点计划项目清单,设计一批盈利性的产品或项目,构成“一带一路”沿线PPP项目库,吸引私营资本参与跨境PPP基础设施建设。另一方面,我国政府部门应设立专门机构对开展境外PPP项目进行指导管理,包括质量控制、政策引导、技术援助、标准化等,为境外PPP项目的推进提供组织保障。

3. 建立合理的风险分担机制

由于“一带一路”建设的PPP项目规模较大且运行方式的多样性,可能存在很多意想不到的风险,包括政治风险、市场风险和社会风险等,有效地识别并合理规避风险成为PPP项目成功的关键。

一是增强政府的风险管理意识,将PPP项目风险管理贯穿整个PPP项目周期中,构建全过程的风险管理机制,增强PPP项目主管部门的风险意识,提高风险管理能力;

二是建立合理的PPP风险分担机制,通过科学的机制将PPP项目风险进行平衡、转移和分担;

三是加强PPP人力资源建设,加强PPP专业人才培养,充分保障项目的实施进程和正常运营管理。

4. 通过合同协议规避金融风险

跨境PPP项目投资金额巨大,利率、汇率及通货膨胀的风险会对企业成本及收益造成较大的影响,甚至会使企业损失巨大,企业的融资构成和期限也会对项目成本有较大的影响。跨境PPP项目投资企业可以通过合同或协议来有效规避金融风险,实现风险的合理分担。比如,若东道国有外汇管制,应由东道国政府主管金融部门作出承诺,保证企业投资收益汇出;对于利率、汇率或通货膨胀的变化,可以在合同中约定变化调整的条款,由PPP项目的利益相关者共同分担变化所带来的额外支出。

5. 进一步完善融资模式

“一带一路”作为一项长期的规划,其资金需求和缺口是较大,需要多元化的融资机制。

一是充分发挥政策性金融的先导作用和商业性金融的主体作用,完善银企合作机制,支持金融机构拓展低成本的信贷融资渠道。

二是改善对传统的间接融资的支持和服务。如传统信贷不够,存在期限错配问题等,因此需要进行金融创新,使之能够提供长期且低息的贷款。

三是需要加强直接融资对“一带一路”建设的支持和安排。加强多层次资本市场的建设,与“一带一路”沿线国家的资本市场对接合作,来为“一带一路”建设提供资金支持和安排,包括各种基金的支持和安排。

四是加强开发性金融方面的支持和安排。不仅包括国开行、进出口银行,还有其他一些开发性金融的资金支持和安排。加强同开发性金融机构的合作,包括与国际多边开发金融机构之间的合作。

五是加强保险业的支持和安排,不仅是出口险的支持,同时加强其他保险机构对于“一带一路”建设的支持力度。


四、推动PPP应用于“一带一路”沿线国家

PPP模式是一种创新的市场化、社会化公共服务供给管理方式,其核心是公平竞争、平等合作、风险共担、利益共享,通过发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,增加公共产品和公共服务供给,提高公共资源利用效率,实现少花钱、多办事、办好事的物有所值的目的。

推动PPP模式运用于“一带一路”沿线基础设施建设,从“一带一路”的角度出发,基础设施的公共服务属性强,符合PPP的投资领域范畴;从PPP模式的角度出发,该模式是为基础设施建设或提供公共服务而在政府和社会资本之间建立的一种合作伙伴关系,因而两者结合可以优势互补。在推进“一带一路”基础设施建设中,发挥好第二个“P”(Private)的作用,能更好地发挥市场配置资源的优势,实现风险共担、利益共享;发挥好第一个“P”(Public)的作用,形成合力,能保障项目建设,尤其是后续运营管理的可持续性,实现“一带一路”建设的长远目标。

机遇:“一带一路”沿线国家利用PPP模式开展基础设施建设具有广阔的空间

一方面,如吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等“一带一路”沿线国家,很多处于欧亚板块的内陆地区,急需发展铁路、公路等基础设施,为经济发展创造条件。但由于“一带一路”沿线国家中有三分之一以上为中低收入或低收入国家,生产资料积累严重不足,资金不到位,导致一些本该由政府主导的基础设施投资项目无法得以推进。另一方面,中国不仅有丰富的外汇储备支持“一带一路”国家的基础设施建设,还积累了丰富的跨境PPP项目开发及运营经验。

挑战:由于沿线国家的政治、经济等环节,PPP模式将面临更多的经营风险和不可预测性

由于各国的政治环境、经济体制、法律法规、技术标准以及文化信仰上存在差异,“一带一路”沿线国家采用PPP模式开发及运营基础设施项目更复杂,将面临更多的经营风险和不可预测性。如政府更迭带来的政策不延续性、政府负债率高导致偿付能力低下、本地保护主义使中国企业决策权受限、外汇波动引起融资成本不确定、只建设不运营导致项目达不到最佳效果等等。

 

 
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